KEPENTINGAN UMUM

Oleh
Sudikno Mertokusumo

Sangatlah menarik pendapat Dr. Tobing Mulya Lubis yang dimuat dalam harian Kompas (30 Mei 1996) tentang pelanggaran kepentingan umum, yaitu bahwa tidak adanya definisi yang jelas, konkret dan rinci soal “pelanggaran kepentingan umum” yang dilakukan sebuah perseroan –sehingga bisa dimohonkan oleh kejaksaan kepada pengadilan untuk dibubarkan- dapat membahayakan badan hukum perseroan tersebut yang dihubungkan dengan pasal 117 UU no.1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.
Bukanlah pasal 117 UU no.1 tahun 1995 yang menarik dan akan dicoba untuk mengupasnya oleh penulis di sini, akan tetapi khususnya mengenai kepentingan umum, yang memang sudah saatnya ada rumusan yuridisnya yang lebih pasti. Di dalam pasal 117 UU no.1 tahun 1995 memang kita jumpai istilah pelangaran kepentingan umum, akan tetapi tidak jelas rumusannya dan tidak pula ada penjelasannya di dalam Tambahan Lembaran Negara. Perlukah dan dapatkah serta seyogyanyakah diberikan rumusan yang rinci mengenai apa yang disebut pelanggaran kepentingan umum? Memang yang ideal ialah bahwa suatu rumusan undang-undang itu lengkap dan jelas, sehingga tidak perlu lagi ditafsirkan. Sebaliknya rumusan undang-undang yang jelas dan lengkap cenderung kasuistis sifatnya , sehingga tidak akan mudah mengikuti perkembangan keadaan dan tidak akan bertahan dalam kurun waktu yang lama yang akhirnya hanyalah merupakan “kata-kata mati” belaka.
Bicara tentang pelanggaran kepentingan umum pada hakekatnya tidak dapat lepas dari membicarakan tentang kepentingan umum. Kalau kita ingin mengetahui apa pelanggaran kepentingan umum itu maka kiranya perlu diketahui terlebih dahulu apa kepentingan umum itu. Apakah kepentingan umum itu? Mengenai istilah ini tidak ada definisi yang jelas dan memuaskan di dalam peraturan perundang-undangan.
Sudah sejak zaman Hindia Belanda telah dikenal pengertian kepentingan umum dengan istilah “algemeen belang” (a.l. pas. 37 KUHD), “openbaaar belang” (a.l. dalam S 1906 no.348), “ten algemeeene nutte” (a.l. pas.570 KUHPerd) atau “publiek belang” (a.l. dalam S 1920 no.574).
Di zaman kemerdekaan kepentingan umum telah banyak diatur dalam pelbagai peraturan perundang-undangan, yang rumusannya berbeda satu sama lain.
Dalam Inpres no.9 tahun 1973 tentang Pelaksanaan pencabutan hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada di atasnya, ditentukan dalam pasal 1 bahwa kegiatan dalam rangka pelaksanaan Penbangunan mempunyai sifat kepentingan umum apabila kegiatan tersebut menyangkut: a. kepentingan Bangsa dan Negara dan/atau b. kepentingan masyarakat luas, dan/atau c. kepentingan rakyat banyak/bersama dan/atau d. kepentingan Pembangunan. Dari ketentuan tersebut dapatlah disimpulkan bahwa kegiatan dalam rangka pelaksanaan Pembangunan itu ada yang bersifat kepentingan umum dan yang tidak. Kemudian kegiatan Pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan umum itu dirinci lebih lanjut menjadi 13 bidang antara lain pertahanan, pekerjaan umum, jasa umum, keagamaan, kesehatan, makam/kuburan, usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan umum. Rupa-rupanya pembentuk undang-undang ingin membuat rumusan yang rinci mendetail tentang kepentingan umum.
Di dalam penjelasan UU no.7 tahun 1983 tentang Pajak Penghasilan (pas.4 ayat 3 I) ditentukan, bahwa usaha yang semata-mata untuk kepentingan umum harus memenuhi syarat-syarat: 1. semata-mata bersifat sosial dalam bidang keagamaan, pendidikan, kesehatan dan kebudayaan, 2. semata-mata bertujuan membantu meningkatkan kesejahteraan masyarakat umum dan 3. tidak mempunyai tujuan mencari laba.
Selanjutnya di dalam penjelasan pasal 49 b UU no.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara dikatakan bahwa kepentingan umum adalah “kepentingan bangsa dan Negara dan/atau kepentingan masyarakat bersama dan/atau kepentingan pembangunan, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.
Dalam penjelasan pasal 32 UU no.5 tahun 1991 tentang Kejaksaan dikatakan bahwa kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan Negara dan/atau kepentingan masyarakat luas.
Kepentingan umum harus dapat menunjang pembangunan nasional di bidang ilmu pengetahuan, pendidikan, pariwisata dan lain-lain, demikianlah bunyi penjelasan pasal 4 ayat 1 UU no.5 tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya.
Itulah beberapa ketentuan perundang-undangan mengenai kepentingan umum.Betapa luasnya pengertian yang terkandung dalam kepentingan umum itu. Kalau kepentingan umum itu adalah kepentingan masyarakat luas, berapa luaskah?
Kalau kepentingan umum itu adalah kepentingan rakyat banyak, berapa banyakkah? Kalau kepentingan umum itu adalah kepentingan Bangsa dan Negara apakah kepentingan umum itu sama dengan kepentingan Pemerintah dan apakah setiap kepentingan Pemerintah adalah kepentingan umum? Sedemikian luasnya pengertian kepentingan umum sehingga segala macam kegiatan dapat dimasukkan dalam kegiatan demi kepentingan umum.
Kepentigan adalah tuntutan perorangan atau kelompok yang diharapkan untuk dipenuhi dan pada hakekatnya mengandung kekuasaan yang dijamin dan dilindungi oleh hukum dalam melaksanakannya. Di dalam masyarakat terdapat banyak sekali kepentingan-kepentingan, baik perorangan maupun kelompok, yang tidak terhitung jumlah maupun jenisnya yang harus dihormati dan dilindungi dan wajarlah kalau setiap orang atau kelompok mengharapkan atau menuntut kepentingan-kepentingannya itu dilindungi dan dipenuhi, yang sudah tentu tidak mungkin dipenuhi semuanya sekaligus, mengingat bahwa kepentingan-kepentingan itu, kecuali banyak yang berbeda banyak pula yang bertentangan satu sama lain.
Tidak dapat disangkal bahwa tindakan Pemerintah harus ditujukan kepada pelayanan umum, memperhatikan dan melindungi kepentingan orang banyak (kepentingan umum). Memang itulah tugas Pemerintah, sehingga kepentingan umum merupakan kepentingan atau urusan Pemerintah. Kalau kepentingan umum sama dengan kepentingan Pemerintah apakah setiap kepentingan Pemerintah itu kepentingan umum.
Mengingat seperti yang diuraikan di atas bahwa tindakan Pemerintah harus ditujukan kepada pelayanan umum dan memperhatikan serta melindungi kepentingan umum, sedangkan di dalam masyarakat banyak terdapat kepentingan-kepentingan, maka dari sekian banyak kepentingan-kepentingan harus dipilih dan dipastikan ada kepentingan-kepentingan yang harus didahulukan atau diutamakan dari kepentingan-kepentingan yang lain. Jadi ada kepentingan-kepentingan yang dianggap lebih penting atau utama dari kepentingan-kepentingan lainnya. Bagaimanakah caranya untuk menentukan suatu kepentingan itu lebih penting dari yang lain? Pelbagai kepentingan itu harus dipertimbangkan, ditimbang-timbang bobotnya secara proporsional (seimbang) dengan tetap menghormati masing-masing kepentingan-kepntingan dan kepentingan yang menonjol itulah kepentingan umum. Sudah tentu tindakan Pemerintah dalam menentukan kepentingan mana yang lebih penting atau utama dari kepentingan-kepentingan lain itu harus berdasarkan hukum dan mengenai sasaran atau bermanfaat.
Jadi kepentingan umum adalah kepentingan yang harus didahulukan dari kepentingan-kepentingan yang lain dengan tetap memperhatikan proporsi pentingnya dan tetap menghormati kepentingan-kepentingan lain. Dalam hal ini tidak berarti bahwa ada kewerdaan atau hierarkhi yang tetap antara kepentingan yang termasuk kepentingan umum dan kepentingan lainnya. Mengingat akan perkembangan masyarakat atau hukum maka apa yang pada suatu saat merupakan kepentingan umum pada saat lain bukan merupakan kepentingan umum. Makam yang merupakan bidang kepentingan umum (Inpres no.9 tahun 1973) pada suatu saat nanti dapat digusur untuk kepentingan umum yang lain.
Kalau kepentingan umum merupakan kepentingan (urusan) Pemerintah, maka dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa kepentingan Pemerintah belum tentu atau tidak selalu merupakan kepentingan umum. Kepentingan (urusan) Pemerintah ada kalanya harus mengalah terhadap kepentingan lain (kepentingan umum).
Secara teoretis dapatlah dikatakan bahwa kepentingan umum merupakan resultante hasil menimbang-menimbang sekian banyak kepentingan-kepentingan di dalam masyarakat dengan menerapkan kepentingan yang utama menjadi kepentingan umum. Secara praktis dan konkret akhirnya diserahkan kepada hakim untuk menimbang-nimbang kepentingan mana yang lebih utama dari kepentingan yang lain secara proporsional (seimbang) dengan tetap menghormati kepentingan-kepentingan yang lain. Memang tidak mudah, akan tetapi sebaliknya tidak seyogyanya untuk memberi batasan atau definisi yang konkret mutlak dan ketat mengenai kepentingan umum, karena kepentingan manusia itu berkembang dan demikian pula kepentingan umum, namiun perlu kiranya ada satu rumusan umum sebagai pedoman tentang pengertian kepentingan umum yang dapat digunakan terutama oleh hakim dalam memutuskan sengketa yang berkaitan dengan kepentingan umum, yang dinamis tidak tergantung pada waktu dan tempat. Tiap-tiap kasus harus dilihat secara kasuistis. Sudahlah tepat kalau yang akhirnya menentukan apa saja yang termasuk pengertian kepentingan umum adalah hakim atau undang-undang berdasarkan rumusan yang umum tadi.
Seyogyanya kepentingan umum dalam peraturan perundang-undangan tetap dirumuskan secara umum, luas. Kalau dirumuskan secara rinci atau kasuistis dalam peraturan perundang-undangan penerapannya akan kaku, karena hakim lalu terikat pada rumusan undang-undang. Rumusan umum oleh pembentuk undang-undang akan lebih luwes/fleksibel karena penerapan atau penafsirannya oleh hakim berdasarkan kebebasannya, dapat secara kasuistis disesuaikan dengan perkembangan masyarakat dan keadaan.

Yogyakarta, 1996
Kertas kerja untuk didiskusikan di Kejaksaan Agung Republik Indonesia